De la consulta neoliberal a la deliberación democrática

Por: Dean Lermen

Para esta breve discusión opté por acoger la definición de la política pública según la cual ella es la posibilidad de resolver un problema concreto en un tiempo determinado considerando el momento político y los recursos necesarios para las acciones concretas que se impongan; entendiendo que el concepto “recursos” comprende todos los medios disponibles, incluidas las variables económicas.

Siguiendo a Jean-Claude Thoening, se trata de identificar la noción de política pública con “la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad. ¿Qué producen quienes nos gobiernan, para lograr qué resultados, a través de qué medios?”[1]

Definida la política pública, surge la pregunta: ¿por qué un problema determinado se vuelve objeto de una política pública y, en consecuencia, se trata como un problema político?

Distintos estudiosos del tema coinciden en aceptar que “un problema político es necesariamente un construido social, cuya configuración dependerá de múltiples factores propios de la sociedad y del sistema político implicado [y]  la cuestión no es saber si tal problema es ‘en sí’ político, sino demostrar los mecanismos concretos que determinan la inscripción de este problema en la agenda del decidor”.[2]

Se tienen entonces dos elementos fundamentales para nuestra discusión. El primero, es la injerencia de la sociedad en la identificación de situaciones para las cuales demandan respuestas de la autoridad pública; así, un problema llega a ser político porque las percepciones, las demandas y las necesidades de unos o muchos integrantes de la sociedad de que se trate, o de una comunidad en particular, construyen, elaboran, dejan en evidencia, que es requerida una acción gubernamental. El segundo elemento, es la capacidad de lograr que esa necesidad o demanda o percepción, llegue a formar parte de la agenda pública, esto es, que se torne en uno de los temas que la administración pública efectivamente incorpora como actividad que debe ejecutar.

Así pues, acercarnos a la política pública nos implica diferentes momentos: uno, analizar la acción pública frente o sobre unos determinados problemas o demandas de acuerdo con los intereses y las necesidades del público y, dos, qué hacer desde la perspectiva de las y los ciudadanos frente a situaciones que no necesariamente son problemas o que surgen por razón de nuevos planteamientos políticos, económicos, sociales. El primero tiene que ver con las actuaciones de la administración pública, quién y cómo define un problema, quién y cómo actúa, cuáles son los recursos que se movilizan; y el segundo se refiere a quién y cómo, desde la administración pública, escucha a la ciudadanía.

Los dos elementos de la definición del problema político y los dos momentos de aproximación a la política pública, que he dejado enunciados, se encuentran también en el enfoque denominado “secuencial”, puesto en boga por autores estadounidenses y en especial por Charles O. Jones[3].

Este enfoque estructura el tema de las políticas públicas en cinco etapas o fases. La  primera de estas etapas es precisamente la de identificación del problema y su integración con el trabajo gubernamental, y, explica el autor, “a esta fase se le asocian procesos de percepción del problema, de definición, de agregación de los diferentes eventos o problemas, de organización de estructuras, de representación de los intereses y de definición de la agenda”.

La segunda etapa corresponde al “tratamiento propiamente dicho del problema. Asocia los procesos de formulación (de los métodos y de las soluciones para resolver el problema) y de legitimación (adquisición de una aprobación política).”[4]

Se siga o no el marco secuencial indicado, es lo cierto que los procesos de identificación del problema e inclusión en la agenda pública y de formulación y legitimación de la política pública que se adopte como respuesta, son inherentes al tema y denotan la complejidad de la definición de un problema político y de la elaboración de la política pública que dé respuesta al mismo. Entran en juego, es evidente, la filosofía política, la economía, el modelo de Estado y otras ciencias y saberes que deben aportar al análisis.

Pero nuestro centro es el de la participación de los ciudadanos y las ciudadanas ciegos y de baja visión en la construcción de las políticas públicas. Este centro, el de la participación, tiene que ver necesariamente con el modelo de Estado, de organización política, con sus definiciones fundantes y con los elementos fundamentales de su estructura, para poder explorar cómo se dan las relaciones con la ciudadanía y qué implica un determinado modelo económico en esas relaciones de la esfera de lo público.

Por supuesto, la teoría y la práctica políticas nos muestran múltiples modelos de Estado y por consiguiente de relaciones con los ciudadanos.

Sin embargo, en nuestro caso tenemos un excelente ejemplo de concurrencia de esos diferentes modelos de Estado en la adopción de la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Recuerden cómo desde la elaboración de las primeras propuestas hasta los debates preparatorios y su aprobación por la Asamblea General de las Naciones Unidas,[5] los Estados Partes que intervinieron representaban múltiples tendencias. Es decir, en el tema de los derechos de las personas con discapacidad, convergió la voluntad de los diversos modelos de Estado.

De manera que el punto central de esta intervención, que como señalé es el de la participación de las personas ciegas y de baja visión en las políticas públicas, parte del derecho internacional y de las convenciones internacionales, porque nuestra Convención de Derechos de las Personas con Discapacidad es una demostración clara y precisa de la capacidad que este tema tiene de permear o atravesar los distintos modelos de Estado y de relaciones económicas.

Así pues, nos corresponde asumir el derecho a la participación en los términos acordados por los Estados Parte en nuestra Convención de los Derechos de las Personas con Discapacidad. En primer lugar, conforme lo establece el artículo tercero de dicha Convención, nuestro derecho a “la participación e inclusión plenas y efectivas en la sociedad” está consagrado como uno de los “principios generales” que informan toda la Convención. En segundo lugar, el artículo 4°, al fijar las “obligaciones generales” adquiridas por los Estados Partes, establece:

 

 “… 3. En la elaboración y aplicación de legislación y políticas para hacer efectiva la presente Convención, y en otros procesos de adopción de decisiones sobre cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad, los Estados Partes celebrarán consultas estrechas y colaborarán activamente con las personas con discapacidad, incluidos los niños y las niñas con discapacidad, a  través de las organizaciones que las representan.”

 

Se trata pues de que en los procesos de adopción de normas y políticas, tanto para el desarrollo y aplicación de la misma Convención como para otras decisiones que nos conciernen, los Estados Partes concertaron, aceptaron y aprobaron la obligación de celebrar “consultas estrechas” con las personas con discapacidad y sus organizaciones.

Esta exigencia de nuestra Convención se compagina con las transformaciones que las Constituciones de los distintos países de América Latina han venido incorporando en materia de reconocimiento de las diferencias: “… la mayoría de las reformas y de los nuevos textos constitucionales modifica en forma importante el entendimiento de la unidad nacional… Muchas constituciones empiezan entonces a definir a sus naciones como pluriétnicas y pluriculturales y establecen como principio constitucional la promoción de la diversidad, por lo cual estamos frente a una suerte de constitucionalismo de la diversidad.”[6]

Entonces, con estas reglas del juego, los ciudadanos y las ciudadanas ciegos y con baja visión tenemos nuevas posibilidades para la negociación, el debate y la concertación.

Aquí entra en juego la idea que obra como referente en el sistema o modelo  político y económico adoptado por el Estado de que se trate. Como paso a explicarlo, en nuestro caso y en general tratándose de los derechos humanos y de políticas de contenido social, el Estado neoliberal, fundado en los conceptos de mercado, mínima intervención estatal y amplia libertad para la iniciativa privada, aboca la atención de los problemas políticos desde la perspectiva de la oferta, que está determinada por criterios fiscalistas, lo cual se traduce en acciones públicas sujetas a la disponibilidad de recursos presupuestales que, por supuesto, siempre son escasos, pero que eximen al Estado de generar fuentes y medidas alternativas de respuesta a los problemas que se plantean.

En estas condiciones, en el ejercicio del derecho a la participación es fundamental prepararse para disentir y apartarse de las metodologías de construcción de políticas públicas.

Volvamos entonces al sentido, alcance y precisiones que deben considerarse para que la “consulta estrecha” a las personas con discapacidad y a sus organizaciones, prevista en el numeral 3° del artículo 4° de nuestra Convención de Derechos Humanos, sea el mecanismo de participación que haga efectivo este derecho.

La acción del Estado neoliberal, determinada por los referentes enunciados, mercado, oferta, escasez de recursos y ausencia o mínima intervención estatal, reduce  la consulta que debe hacerse a las personas y a las organizaciones que van a ser afectadas por las decisiones de política pública, a unas mesas de trabajo integradas por expertos, a las cuales se hacen llegar unas preguntas de respuesta cerrada, sí o no, preparadas por consultores o asesores familiarizados con los procedimientos y el lenguaje apropiados para la formulación  y aprobación de políticas públicas. Recogidas las repuestas, los consultores las ordenan, las procesan y regresan a la mesa de expertos con un documento a limpio; otra vez la consulta, esto es, la pregunta cerrada.

En el caso concreto de las personas ciegas y de baja visión, la calidad de “experto en ceguera” deriva del sólo hecho de ser limitado visual; tratándose, además, de preguntas cerradas, su única opción es responder sí o no. Pero su concurrencia a la mesa de trabajo y su respuesta de sí o no, ya configura el cumplimiento de la consulta y convalida el ejercicio del derecho a la participación.

Este concepto y esta práctica de la “consulta”, marca una enorme distancia entre los intereses de la población limitada visual y la acción pública, porque media la intervención de personas expertas, sí, en preparación de políticas, pero que desconocen las especificidades de la ceguera, de la limitación visual, e inclusive pueden tener prejuicios sobre el tema o las personas con esta discapacidad.

Por supuesto que el experto en política pública es necesario en los procesos de elaboración y adopción, en la medida en que se requieren formas, usos, protocolos, lenguaje, para acceder a los niveles decisorios, interesarlos y conseguir su aprobación.

Pero es imperativa la participación que trasciende las respuestas de sí y no, y exige a los expertos en políticas públicas que atiendan, entiendan y respeten los conocimientos y experiencias de las poblaciones concernidas.

Ahora bien, es preciso anotar que en los procesos de formulación, aprobación y ejecución de políticas públicas intervienen diferentes actores, lo que hace necesario tener claridad acerca de sus roles, sus competencias y estrategias, su representatividad.

Sin duda es la administración pública el primero y más central de dichos actores en la medida en que tiene la capacidad de decisión.

Pero el derecho a la participación eleva a los ciudadanos a la categoría de interlocutores de la administración, con capacidad real para incidir en la decisión de que se trate.

No obstante en esta perspectiva, la participación y su ejercicio eficaz son posibles en sistemas políticos democráticos. Y entonces debo detenerme en la idea político filosófica de la “democracia deliberativa”, que tiene como uno de sus supuestos precisamente el de la pluralidad de la sociedad, el reconocimiento de la diversidad y de las diferencias; la existencia de las minorías y de sus derechos. Consecuente con ello, es la aceptación, teórica y práctica, de identificar y estructurar procesos participativos para la adopción de las decisiones de política pública.

 

“En este sentido, Habermas nos recuerda que la pieza medular de la política deliberativa consiste en una red de discursos y formas de negociación que tiene por fin posibilitar la solución racional de cuestiones pragmáticas, morales y éticas…”[7].

 

Y en palabras de Adela Cortina[8]: “… el punto de partida en una sociedad libre es el desacuerdo de preferencias o de convicciones, y no hay sino tres caminos para llegar a una decisión común: la imposición, que no es un procedimiento democrático; la agregación de preferencias o de intereses, que se suman en público y se sigue lo que decida la mayoría; o la deliberación, que pretende transformar públicamente las diferencias para llegar a una voluntad común… El deliberacionista entiende entonces la deliberación como una piedra filosofal capaz de transformar afirmaciones como ‘yo prefiero esto’ o ‘me interesa aquello’ en ‘queremos un mundo en que tal cosa sea posible’. Es el paso del ‘yo’ al ‘nosotros’ a través de la formación democrática de la voluntad. Por eso, a la hora de tomar decisiones vitales que afectan a todos, quien defiende la democracia deliberativa valora sobre todo el momento de las propuestas, el intercambio de argumentos y justificaciones para avalarlas, el acuerdo entre las partes acerca de qué compromisos adquiere cada una para llevar a cabo lo que corresponde y actuar conjuntamente; mientras que el defensor de la política agregativa incide sobre todo en la decisión final, que normalmente se toma por votación…”-

¡Qué gran diferencia se observa entre la consulta del modelo político económico neoliberal y la participación en el marco de las democracias deliberativas! Es muy afortunado, entonces, el acuerdo logrado en la Asamblea General de las Naciones Unidas en torno a la expresión “consulta estrecha” a las personas con discapacidad y a sus organizaciones como expresión de su derecho a la participación; y la consecuencia que de él deriva en el sentido de que es indiscutible que los Estados Parte se obligaron a generar espacios de deliberación para hacerla efectiva.

Ahora bien, nosotros como destinatarios de la norma también adquirimos obligaciones. La capacidad de interlocución, de debate, de argumentar y contraargumentar, de deliberar, de acceder a los niveles de la administración pública en los que se formulan y se adoptan las políticas públicas,  exige cambios en la comprensión del derecho a la participación, en la forma de realizarla, en los compromisos y responsabilidades que de ella derivan.

Entonces, por ejemplo, debemos llenar de significado el derecho a la educación, el derecho a la participación, el derecho al empleo, a la economía, a la cultura y a la inclusión social; llenar de significación implica que la educación nos haga competentes para el mundo laboral y para la generación de riqueza, para hacer empresa. Y me quedo y hago énfasis en qué significa o qué quiero decir con llenar de significado la participación: que debe ir más allá de lo electoral; que debe conocerse y comprenderse que participar no es simplemente votar, elegir; que es actuar a través de los mecanismos de la política pública, acceder a la toma de decisiones o incidir directamente sobre las decisiones que nos beneficien.

Llenar de significado la participación es también cambiar el propio discurso sobre la ceguera. Hablar de la ceguera desde la ceguera, desde la diferencia, debe asumirse como un discurso político, debe entenderse como la libre expresión de una comunidad de intereses que plantea sus intereses.

Hablar de la ceguera como un evento o un acto político es renunciar a exagerar la diferencia, a dejar de dar a entender que la diferencia expresa más de lo que en realidad es; también es ir más allá del lenguaje políticamente correcto, y es abandonar el énfasis en los dones y las virtudes de la persona ciega.

La ceguera como hecho político es la posibilidad de constituirnos en organizaciones capaces de movilizar recursos que impliquen el acceso y el uso de la información, el desarrollo de competencias, los modos de articulación con el entorno, la coordinación de acciones en un sistema político económico, de manera que se logre acceder a los niveles de decisión de la administración pública e incidir en sus determinaciones y ejecutorias.

Quiero destacar cómo adquieren especial relevancia nuestras organizaciones, en este ejercicio informado, comprometido y responsable del derecho a la participación con miras a intervenir activamente en la formulación, la adopción, la  ejecución de las políticas públicas que responden al problema político que se construye en y por razón de la limitación visual.

En efecto, en la teoría política referida a las políticas públicas se habla de redes, foros y comunidades, como espacios de encuentro entre los diferentes actores, su diversidad de intereses, y la complejidad de sus propios roles y de intercomunicación.

A propósito de los “foros”, los autores[9] identifican y definen el foro científico de los economistas, el foro de la comunicación política, el foro de las comunidades de políticas públicas, constatando que “cada uno de estos foros funciona según sus propias reglas y su propia temporalidad y que pone a jugar actores diferentes. … El funcionamiento del foro económico se caracteriza por la búsqueda de la excelencia académica en el paradigma dominante, pero también por el juego de la innovación intelectual y de la ruptura. Los actores del foro de la comunicación política están animados por la voluntad de participar en la construcción de coaliciones de los partidos políticos susceptibles de acceder al poder. Las recetas que fabrican las comunidades de políticas públicas se caracterizan por la transacción entre las dimensiones de lo global y de lo sectorial, entre lo administrativo y lo profesional (incluida su dimensión de identidad) y entre lo técnico y lo político. / Esta distinción entre diferentes foros aclara muy bien la importancia y la complejidad del papel de los actores sociales en la definición de la agenda política…. al trabajar el caso de una política sectorial evidencia la importancia de los foros profesionales como lugares de fabricación de nuevas ideas… [y finalmente] el foro de profanos (en oposición a los especialistas) que ha participado en la definición de la política sin ser invitado…”.

Puede observarse cómo la teoría identifica los grupos que se forman en torno a intereses claros, a posiciones definidas y a objetivos precisos. De esta manera es factible determinar propósitos y estrategias para lograr los fines buscados en la participación en el proceso de las políticas públicas.

La dispersión, la falta de organización y de mecanismos efectivos de articulación entre las diferentes organizaciones, harán imposible identificar y adoptar los propósitos comunes necesarios para participar de manera responsable y lograr interesar a los demás actores que deben intervenir en estos procesos.

La realidad impone no dejar de lado que, a propósito de la construcción de políticas públicas, las personas ciegas y sus organizaciones enfrentan tres grandes retos, dos de ellos ligados a los elementos territorial y sectorial que incorporan las políticas públicas.

En efecto, téngase presente que la administración pública, actor central de la política pública, con capacidad de decisión, está referida a un territorio desde el punto de vista geográfico, y en su organización está sectorizada.

En cuanto al territorio, es cierto que las personas con limitación visual habitamos distintos países, entendidos éstos en su descripción meramente geográfica; también es cierto que en la respectiva geografía estamos dispersos y que más allá de nuestra situación geográfica, formamos parte de culturas diferentes; y, aún más, esta descripción adquiere un grado superior de complejidad si incorporamos el enfoque de género.

Las personas con limitación visual constituimos, entonces, una comunidad sin comunidad, sin territorio; estamos más cercanos a la diáspora y a los nómadas del siglo 21.

Pero tenemos un claro, sólido y contundente punto de encuentro: la ceguera.

La ceguera, por supuesto, determina un conjunto de condicionamientos  e intereses, que son como nuestros referentes de identidad. Desde ahí, desde esta comunidad de intereses debemos salvar el primero de los desafíos, el de no tener territorialidad.

El segundo desafío es que claramente no somos un sector: la limitación visual como tema, más allá de la personalidad y la ciudadanía, es transversal. Esto implica un alto riesgo de dispersión, de diseminación, de desarticulación; poseemos disímiles instituciones y organizaciones entremezcladas y amorfas y no poseemos una red propia.

En la teoría política, particularmente relacionada con las políticas sociales,  está dada la posibilidad de la generación y la construcción de políticas públicas de orden transversal, pero es evidente que la transversalidad obliga a la participación de múltiples actores que provienen de los diferentes sectores involucrados.

Así, con los múltiples actores también se multiplican las posiciones, los intereses, los objetivos, que entran en la deliberación.

Esta realidad exige una mayor conciencia de organización, cohesión e identidad de propósitos, de fortalezas organizacionales y personales, que faciliten la interlocución de las personas ciegas con dichos variados actores, y la hagan eficaz, pertinente, oportuna, porque está soportada en una real conciencia de sus acciones y de la capacidad de articularlas.

El tercer desafío es más delicado porque tiene que ver con los foros de construcción de políticas públicas. Aquí es donde se hacen visibles la exclusión, la segregación, el no acceso a la educación y la imposibilidad de participar. ¿Cómo se intervendría efectivamente en los foros de los economistas, de los comunicadores políticos, de los profesionales?

Pues bien, la participación política de la ciudadanía nos genera la posibilidad de construir foros nuevos, como el de los “PROFANOS”. Esta es la posibilidad que tenemos, la de recoger nuestra experiencia, la poca información, los aprendizajes y sobre todo, implementar y fortalecer un diálogo profesional con los profesionales con limitación visual que han logrado el más alto nivel en el desarrollo de las competencias educativas y laborales, para ordenar y sistematizar la experiencia y la información en un nuevo saber que con nuevas herramientas políticas nos facilite la construcción de nuestro foro de profanos.

 

A manera de conclusión:

Es a partir de nuestra Convención y de las reformas constitucionales de nuestros respectivos países, que nuestras relaciones, organizaciones, e intervenciones en los procesos de adopción de políticas públicas, deben cambiar. Ya no somos ni beneficiarios ni espectadores; somos ciudadanos y ciudadanas y nos constituimos como interlocutores, como iguales; la información no se nos puede seguir entregando en gráficos, en planos, no se puede seguir sintetizando en imágenes; la ceguera se constituye, más allá de una diferencia biológica, en la posibilidad de desestructurar la IMAGEN, ésta debe regresar de la luz al verbo, a la descripción, a la palabra y al lenguaje. La información nos permitirá disentir, debatir, deliberar y cambiar el modelo, hacer tránsito de la consulta a la toma de decisiones, por la acción de ciudadanos y ciudadanas con conocimientos suficientes para tomar posiciones sustentadas y para asumir las tareas que les correspondan. Los ciudadanos y las ciudadanas con limitación visual y sus organizaciones fortalecidas, pueden constituir comunidad de intereses que no necesariamente se sume a las mayorías, pero sí a otros colectivos con aspiraciones compartidas y propósitos comunes.

Muchas gracias.